Geschäftsmodelle für den Breitbandausbau
Netzbetreiber planen nach Liberalisierung und Privatisierung des Telekommunikationsmarktes den Ausbau ihrer Netze unter rein betriebswirtschaftlichen Geschichtspunkten, daher sind Kreise und Kommunen in zunehmendem Maße gezwungen, selber aktiv zu werden. In den letzten fünf Jahren lag der Fokus auf der Beseitigung „weißer“ Flecken, also Gebieten mit Internetzugängen, die weniger als 30 Mbit/s leisten. EU-Fördermittel haben die Finanzierung erleichtert. Mittlerweile sind diejenigen Gebiete weitgehend erschlossen, die nach Ausgleich der Deckungslücke für Investitions und Betriebskosten der ersten fünf Jahre im operativen Betrieb wirtschaftlich sind.
Problematisch sind Vorhaben in Verbindung mit dem Aufbau neuer Anschlussnetze (z.B. auf der Basis von Glasfaser). Hier liegen die Amortisationszeiten bei 15 bis 20 Jahren, zu lang für einen Netzbetreiber, aber durchaus im Rahmen für Immobilienbetreiber und für Kommunen bei Versorgungsinfrastrukturen bekannte Praxis. Für den weiteren Ausbau von Glasfaser-Anschlussnetzen führt in den meisten Fällen kein Weg vorbei an einer Kooperation zwischen Kommunen und Netzbetreibern sowie fallweise Investoren oder Infrastrukturbetreibern.
Im Folgenden werden neun typische Optionen für Geschäftsmodelle beschrieben, für die es jeweils Fallbeispiele gibt. Die einfachste Form der Kooperation stellt den bekannten Ausgleich einer Deckungslücke aus Haushaltsmitteln (mit oder ohne Fördermittel) dar. Aber es gibt auch sehr viel weitergehende Geschäftsmodelle, in denen Kreise, Kommunben oder Stadtwerke selber eine aktive Rolle beim Infrastrukturaufbau übernehmen. Ohne Berücksichtigung bleiben hierbei Kooperationen im Bereich von (technischen) Dienstleistungen für Netzbetreiber und Rechenzentrums-Leistungen für Kommunen und Unternehmen.
1. Ausbau mit Zuwendungen (Deckungslücke)
Ein Breitbandausbau gegen Gewährung einer Zuwendung zur Schließung einer Deckungslücke ist beihilferechtlich nur in eng gefassten Fällen möglich. Die Deckungslücke (auch als Wirtschaftlichkeitslücke bezeichnet) ergibt sich als Differenz aus den erforderlichen Investitionsaufwendungen zusammen mit den über fünf Jahre kumulierten Betriebskosten und den zu erwartenden kumulierten Mehrumsätzen. In der Kalkulation der einzelnen Positionen für die Deckungslücke ist der Netzbetreiber weitgehend frei. Bei einem Ausbau mit Zuwendungen kann die Finanzierung rein aus Haushaltemitteln erfolgen, unter Nutzung des Bundesförderprogramms zum Breitbandausbau oder von EU-Förderprogrammen für Gemeinschaftsaufgaben (GAK oder RWP). Eine Förderung nach einem der Förderprogramme ist nur innerhalb der jeweiligen Förderkulisse möglich und unterliegt engen Auflagen.
Im Ergebnis führt ein Ausbau mit Zuwendungen in vielen Fällen zu kleinteiligen Lösungen nur für einzelne Ortschaften oder Teilorte und Gewerbegebiete, für die eine Unterversorgung nachgewiesen werden konnte. Großflächige Lösungen sind kaum möglich. Da bei einem Ausbau mit Zuwendungen nur die Sicherstellung der Grundversorgung (mindestens 30 MBit/s für mehr als 100% der Haushalte) gefordert werden kann, ist ein nachhaltiger Ausbau auf diesem Wege nicht zu garantieren
2. Ausbau unter Nutzung vorhandener Infrastrukturen
Eine Sonderform des Ausbaus mit Deckungslücke stellt die Nutzung von vorhandenen Infrastrukturen dar. Sofern geeignete Infrastrukturen (Leerrohre, Kanaltrassen, Masten etc.) vorhanden sind und eine Nutzung durch den Netzbetreiber möglich ist, können Investitionskosten (insbesondere in Tiefbau-Leistungen eingespart werden und somit die Deckungslücke gesenkt werden. Da die Tiefbaukosten im Durchschnitt für ca. 75% der Gesamt-Investitionen ursächlich sind, kann die Deckungslücke teilweise signifikant gesenkt werden. Allerdings stehen nur in wenigen Fällen tatsächlich Infrastrukturen zur Verfügung, die geeignet und genutzt werden können. Dabei muss nicht nur die Trassenführung für die Breitbandzuführung passend sein, sondern auch die Beschaffenheit der Infrastruktur-Komponenenten, um eine Anbindung an andere Netzelemente und den Einzug von Glasfaserkabeln zu ermöglichen. Abwasserkanäle können z.B. geeignet sein, um ein Leerrohr zu verlegen.
3. Ausbau mit bürgerschaftlichem Engagement
Sofern ein Breitband-Ausbau für einen Netzbetreiber unwirtschaftlich und eine Deckungslücke unverhältnismäßig hoch ist, kann bürgerschaftliches Engagement in Form von Eigenleistungen bei der Erbringung von Tiefbauleistungen oder in Form von Baukostenzuschüssen eine Alternative schaffen. Problematisch ist bei diesem Modell die Einbindung einer ausreichenden Anzahl der betroffenen Haushalte und Betriebe. In erfolgreichen Beispielen geschieht dies durch Bürgerinitiativen und lokale Multiplikatoren. Aufgrund des engeren Zusammenhalts eignen sich kleinere Gemeinde und Ortsteile mit oft dörflichem Charakter eher als städtisch geprägte Gemeinschaften, wie die Beispiele von Hamminkeln-Loikum und Oerel belegen. In beiden Gemeinden wurden trotz ländlicher Lage und dünner Besiedlungsdichte Glasfaserhausanschlüsse gebaut. Ein Sonderfall dieses Modells stellt die Sammlung von Spenden dar, die zweckgebunden zur Abdeckung (eines Teils) des von der Kommune zu leistenden Eigenanteils an der Deckungslücke genutzt werden.
4. Ausbauoptionen mit Stadtwerken
Sofern die Kommune ein eigenes Stadtwerk besitzt, kann der Aufbau der passiven Infrastruktur als zusätzliches Geschäftsfeld des Stadtwerks betrieben werden. In diesem Fall plant, baut und betreibt das Stadtwerk die passive Infrastruktur und vermietet sie an einen oder mehrere Netzbetreiber. Als beihilferechtliche Grundlage dient die Bundesrahmenregelung Leerrohre. Der Netzaufbau kann entweder als eigenständige Maßnahme umgesetzt werden oder in Verbindung mit anderen Vorhaben (z.B. der Sanierung von Versorgungsleitungen). Stadtwerke können Synergien bei der Umsetzung nutzen, um die Anforderungen an eine zeitnahe Zählerfernablesung zu erfüllen. Über die Steuerung von erneuerbaren Energiequellen können Smart-Grids über die Glasfasernetze gesteuert werden.
In manchen Fällen setzen Stadtwerke zunächst auf den Ausbau in Gewerbegebiete, da Unternehmen meist einen höheren Bandbreitenbedarf haben und auch die „Take-up-Rate“ als Quote der Vertragsabschlüsse in Gewerbegebieten in der Regel höher liegt. Gleichzeitig ist eine höhere Preiselastizität bei zusätzlichen Leistungen zu beobachten. Das Modell eines Ausbaus mit Stadtwerken kann kombiniert werden mit einer Zusammenarbeit mit Infrastrukturbetreibern und mit einem Ausbau in Verbindung mit Sanierungsvorhaben.
5. Motivation von Netzbetreibern zum Ausbau
Sofern ein Ausbau mit Kompensation einer Deckungslücke nicht möglich ist oder nicht zum gewünschten Ziel führt und auch kein kommunales Stadtwerk vorhanden ist (oder ein Stadtwerk die Aufgaben des Infrastruktur-Aufbaus nicht übernehmen kann), kann über den Weg der Motivation versucht werden, einen Netzbetreiber zu gewinnen. Dabei wird einem Netzbetreiber ein Einstieg in den regionalen Markt mit den rechtlich möglichen Maßnahmen erleichtert. Eine Voraussetzung für diesen Weg ist die Schaffung einer guten Informationslage z.B. zum Versorgungsgrad, den vorhandenen eigenen und fremden Infrastrukturen, Informationen zur Bevölkerungsstruktur und dem Branchenmix sowie der Ermittlung des vorhandenen Bedarfs. Eine weitere wichtige Voraussetzung ist eine positive Begleitung und aktive Unterstützung durch Politik und Verwaltung.
Zu den notwendigen Unterstützungsmaßnahmen gehören gemeinsame Informationsveranstaltungen (nur zur Glasfaser-Technologie und ihre Möglichkeiten, nicht für Vermarktungszwecke), Einbindung von Multiplikatoren aus Politik und Vereinen, Bereitstellung von Werbeflächen, Suche nach Technikstandorten für Netzknoten und Unterstützung bei der Wegesicherung sowie bei der Erteilung von Genehmigungen. Beihilferechtlich ist die Unterstützung eines Infrastrukturbetreibers problemloser als die Unterstützung eines Netz- oder Dienstebetreibers. Beispiele für diese Vorgehensweise sind der Ausbau der Gewerbegebiete in Friedrichsdorf durch den Limburger Betreiber teliko sowie der Ausbau von Leerrohrnetzen in Aalen und Chemnitz mit Vermietung an die Deutsche Telekom Zusätzlich zur Informationsaufbereitung kann die Erstellung eines Masterplans im Sinne einer technischen Netzplanung bis auf Straßenzugsebene hilfreich sein und einem Netzbetreiber den Einstieg erleichtern (im Fall einer Zusammenarbeit mit der Deutschen Glasfaser ist dies nicht erforderlich). In den Kreisen Wesel und Coesfeld hat man entsprechende Masterpläne erstellt (in Wesel zur Anbindung aller Kabelverzweiger-Standorte und in Coesfeld bis zu den Hausanschlüssen).
6. Kooperationen mit Infrastrukturbetreibern
Sofern kein Vollsortimenter für einen Netzaufbau verfügbar ist oder ein auf den Aufbau von TK-Netzen spezialisierter Anbieter (z.B. die Deutsche Glasfaser in den Kreisen Heinsberg, Borken, Viersen und Wesel), der die gesamte Wertschöpfungskette in Eigenregie organisiert, kann eine passive NGA-Infrastruktur auch in Zusammenarbeit mit anderen Infrastrukturbetreibern erfolgen, die ihren Tätigkeitsschwerpunkt z.B. im Bereich der Versorgung mit Strom, Gas, Wasser oder Abwasser haben. Prädestiniert hierfür sind überregional tätige Energie-Versorgungs-Unternehmen (EVU). Schon in der Vergangenheit haben sich EVUs im Telekommunikationsmarkt engagiert (z.B. o.tel.o, Veba.com, VIAG Interkom – heute o2). Kooperationen mit EVUs ohne eigene Telekommunikations-Sparten können unterschieden werden zwischen einem reinen Streckengeschäft mit der Vermietung von Leerrohr-Kapazität entlang ausgewählter Trassen und dem gezielten Ausbau in ganzen Regionen.Die Anforderungen an die Kommunen sind bei diesem Modell in der Regel weniger hoch als bei dem Ansatz zur Motivation von Netzbetreibern. Dafür lässt sich auf diesem Wege auch kaum ein flächendeckender Ausbau erzielen und es werden außer bei Neubaugebieten bevorzugt FttC-Konzepte realisiert.
7. Netzaufbau in Verbindung mit Sanierungsarbeiten
Stehen weder eigene Stadtwerke noch ein interessierter Infrastruktur- oder Netzbetreiber zur Verfügung, kann eine Kommune den Aufbau einer passiven Infrastruktur auch selber vorantreiben, indem Sanierungsarbeiten im Straßenraum (bei einer Erneuerung von Versorgungsleitungen oder bei einer Erneuerung von Gehsteig oder Fahrbahnoberfläche) genutzt werden, um Leerrohre im Beilauf zu verlegen. Damit die hierbei entstehende Infrastruktur später zu einem zusammenhängenden Anschlussnetz zusammen wächst, ist im Vorfeld ein Masterplan zu erstellen und die anstehenden Arbeiten zu koordinieren. Für diese Art der Verlegung im Beilauf eignen sich kleinere Reparaturarbeiten weniger als flächige Sanierungsprojekte (z.B. bei einer Sanierung des Abwasserkanals). Entsprechende Sanierungsprojekte erstrecken sich meist über mehrere Jahre hinziehen und daher ist auch für ein NGA-Netz von einer „Bauzeit“ von ca. 10 Jahren auszugehen, bis eine größere Fläche abgedeckt wird.
Da bei Verlegung im Beilauf nur ca. ein Zehntel der Investitionskosten einer gesonderten Verlegung anfällt, ist ein solches Vorgehen sinnvoll, sofern die bestehende Versorgungslage nicht zu kurzfristigen Maßnahmen zwingt. Selbst bei einer gut organisierten Verlegung im Beilauf werden in der Regel Strecken übrig bleiben, die gesondert gebaut werden müssen. Das entstandene Netz kann entweder in einzelnen Schritten oder als Ganzes nach Fertigstellung im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung einem Netzbetreiber zur Anmietung angeboten werden. Bislang gibt es erst wenige Beispiele für ein solches Vorgehen für den Aufbau von NGA-Netzen.
8. Gründung von Infrastrukturinstitutionen (alleine oder als Private-Public-Partnership)
Passive NGA-Infrastrukturen können nicht nur von privatwirtschaftlichen Unternehmen oder kommunalen Stadtwerken errichtet und betrieben werden, sondern auch von hierfür gegründeten Gesellschaften mit Kreisen und Kommunen als Gesellschaftern. Die Anforderungen sind vergleichbar mit denjenigen beim Ausbau durch ein spezialisiertes Unternehmen. Allerdings hat die beteiligte Kommune mehr Einflussmöglichkeiten beim Ausbau, da im Einzelfall eine Abwägung zwischen Renditezielen und Daseinsvorsorge vorgenommen werden kann. So können im Sinne der Daseinsvorsorge und zur Erhöhung der Standortattraktivität niedrigere Vorvertragsquoten und längere Amortisationszeiten akzeptiert werden als durch einen rein kommerziellen Anbieter. So können auch unter wirtschaftlichen Aspekten unattraktive Gebiete mit ausgebaut werden und eine digitale Spaltung im kommunalen Raum vermieden werden.
Für die planerischen, koordinierenden und betrieblichen Aufgaben ist es sinnvoll, eine eigene Gesellschaft zu gründen und hierfür Personal einzustellen. Beim Netzaufbau können Kooperationen mit anderen Infrastrukturbetreibern vereinbart werden und Sanierungsvorhaben zur kostensenkenden Mitverlegung genutzt werden. Die Amortisation der Investitionen ergibt sich durch die Vermietung des Anschlussnetzes an Netzbetreiber und liegt im Zeitraum von 15 bis 20 Jahren. Aufgrund der erforderlichen Organisation und der damit verbundenen Fixkosten ist ein Mindestkundenpotential erforderlich, so dass sich eine eigene Infrastruktur-Gesellschaften meist erst ab einer Betätigung auf Kreisebene lohnen.
9. Zweckverbände als interkommunale Aktivitäten
Eine Sonderform der Infrastrukturgesellschaft bei rein kommunalen Aktivitäten für den Infrastrukturaufbau ist die Gründung eines Zweckverbands. Beispiele für dieses Geschäftsmodell sind der Zweckverband Breitbandversorgung Steinburg und der Zweckverband Breitband Altmark. Die Rahmenbedingungen für die Umsetzung sind ähnlich wie bei der Gründung einer Infrastrukturgesellschaft. Aufgrund der wirtschaftlichen Parameter sollten die Kommunen von mindestens einem Kreis in den Zweckverband eingebunden sein.
Fazit und Übertragbarkeit der Geschäftsmodelle
Von den vorgestellten Geschäftsmodellen zur Umsetzung von Breitbandprojekten passen einige weniger gut und andere besser zu einem speziellen Kreis oder einer Kommune. Das Modell mit Gewährung einer Zuwendung haben viele Kommunen bereits erfolgreich genutzt. Die Voraussetzungen zum Ausbau durch Ausgleich einer Deckungslücke sind:
- Erfüllung der beihilferechtlichen Voraussetzungen gemäß dem Bundesförderprogramm oder den Landes-Förderprogrammen
- Identifikation von mindestens einem Netzbetreiber, der gegen Gewährung eines einmaligen Zuschusses einen Ausbau vornimmt
- Ausreichende Haushaltsmittel zur Finanzierung der Eigenmittel
- Fallweise die Zustimmung der Kommunalaufsicht
Für den Ausbau unter Nutzung vorhandener Infrastrukturen gilt grundsätzlich dasselbe wie im Falle der Gewährung einer Zuwendung. Die Reduzierung einer Deckungslücke ist aber nur dann möglich, wenn im oder in der Nähe des Ausbaugebietes geeignete Infrastrukturen vorhanden sind und deren Nutzung möglich ist.Modelle, die auf bürgerschaftliches Engagement setzen, sind eher für kleinere und dörflich geprägte Gemeinden geeignet als für eine Mittel- oder Großstadt. Zur erfolgversprechenden Umsetzung von eigenen Infrastruktur-Institutionen und Zweckverbänden sind wiederum ausreichende Kundenpotentiale und somit größere Einheiten wie z.B. ganze Kreise erforderlich. Somit sind die Optionen zum Ausbau mit bürgerschaftlichem Engagement, (Gründung einer eigenen Infrastrukturbetreiber-Institution und die Schaffung eines Zweckverbandes zwar nicht grundsätzlich ungeeignet, aber doch ohne ein Engagement durch den zuständigen Kreis weniger passend für das weitere Vorgehen.
In vielen Fällen kommt die Variante Motivation von Netzbetreibern in Betracht. Hierzu ist zunächst eine genaue Analyse der Versorgungsituation bis auf Straßenzugsebene und die Ermittlung des vorhandenen Bedarfs erforderlich. Zudem müssen die vorhandenen Infrastrukturen der Kommune, den Stadtwerken und anderen Infrastrukturbetreibern ermittelt werden. In Verhandlungen mit geeigneten Netzbetreibern ist zu klären, welche Eigenleistungen von der Stadt erwartet werden. Ähnliche Voraussetzungen erfordert die Variante einer Zusammenarbeit mit einem Infrastrukturbetreiber. Anders als im Fall der Motivation eines Netzbetreibers ist der Infrastrukturbetreiber offen in der Zusammenarbeit mit Netz- und Dienstebetreibern. Da er „nur“ Infrastrukturen errichtet ist eine Unterstützung durch die Stadt aus beihilferechtlicher Sicht weniger sensibel, so dass mehr an gemeinsamer Kommunikation und Unterstützung geboten werden kann.